目录

  第一章规划总则1.1编制背景

  随着我国城市化进程的加快，土地资源紧张、生态环境脆弱、人口老龄化的矛盾日益显现，与此同时，以大量占用土地为主要特征的殡葬设施建设基本处于无序发展状态。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，将其纳入“五位一体”总体布局中协调推进。加强殡葬设施建设工作做好功在当代、利在千秋，对于保障国家的长期可持续发展、推动民族文明的进步具有重要意义。近年来，各地按照生态文明建设的要求，积极倡导和推行节地生态安葬。由于各种原因，目前，我国大部分城市的城市规划还没有把殡葬设施系统作为一种重要的公共服务设施纳入城市发展的整体规划中，规划管理也因依据不足而缺位。

  一方面，殡葬设施是基础公共服务设施中的重要分类，但由于中国传统文化对死亡话题的禁忌，殡葬设施的规划研究长期没有受到业界和学界的足够重视。另一方面，殡葬行业自身的法规政策和制度建设相对薄弱，殡葬设施长期游离于城市规划建设体系之外，审批备案和规划建设长期处于无法可依状态，衍生出违法占地、盲目扩张等违规问题。同时，传统“死者为大”的观念导致当事人对殡葬服务中的诸多不合理、不合规现象的默许和纵容，进一步助长了强买强卖、价格垄断等行业乱象。面临新的发展阶段和主要矛盾，严格治理殡葬行业违法违规乱象，全面提升殡葬行业服务水平和设施建设水平的诉求越来越强烈。

  1.2指导思想

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，按照新时代推进高质量发展要求，积极推进移风易俗改革和殡葬事业健康发展，创新殡葬管理体制机制，推进殡葬服务供给侧结构性改革，提升殡葬服务能力和水平，构建覆盖城乡、公平可及的殡葬服务设施体系，保障人民群众“逝有所安”的基本殡葬需求，推动形成文明健康、生态绿色的殡葬新风尚。

  1.3规划目标

  坚持以“政府主导、公益惠民、绿色发展、部门合作、资源统筹”为基本理念，到2035年，全面形成“设施供给全面、服务高质量、政策法规健全、观念习俗文明健康”的殡葬设施服务体系。展望到2050年，城乡均等的高质量殡葬设施体系全面形成，节地生态安葬比例较高，绿色、生态、智慧殡葬服务设施体系全面构建、设施高质量发展的现代殡葬服务体系。

  因地制宜创新和推广更多符合节地生态要求的安葬方式。在人口密集区推行以楼、廊、堂、塔、墙等形式存放骨灰的立体安葬方式。倡导建设单人骨灰安葬或双人骨灰合葬占地小于规定标准的节地型墓位，提倡地面不建墓基、地下不建硬质墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面积。提供树葬、散撒、骨灰存放、小型墓等多样化节地生态安葬方式，着力加强城镇公益性公墓、骨灰堂等基本殡葬公共服务设施建设，每个县要建设1处县级公益性安葬（放）设施，县级公益性公墓覆盖率达到100%，鼓励各地积极争取中央预算内投资规划建设公益性骨灰堂，原则上新建城镇公益性公墓的节地生态安葬率达到100%。

  1.4规划原则

  （一）政府主导，社会参与

  强化政府在推行节地生态按葬工作中的统筹规划、基础建设、政策激励、典型示范、监督管理等方面的职能，积极引导和支持城乡居民、殡葬服务单位、基层组织以及相关社会组织推广节地生态葬法，形成参与殡葬改革的合力。

  （二）节约资源，保护环境

  坚持节约优先、保护优先的理念，科学规划建设节地生态安葬设施，创新推广节地生态安葬法，提高土地利用率，尊重和保护自然生态，减少安葬活动对资源的消耗和对环境的不当干预，切实维护生态安全。

  （三）注重引导，创新发展

  尊重、引导、发挥好安葬习俗对节约资源、保护环境的积极作用，通过依法管理、提升内涵、激励引导、探索创新，引导人们更加自觉地接受生态安葬法，更加重视精神传承，逐步革除陋习、移风易俗、积极稳妥、循序渐进的改革安葬方式。

  （四）分类指导，统筹推进

  根据城乡、地域、民族、葬式及安葬设施的不同特点，因地制宜，分类指导，科学施策。坚持殡、葬、祭“三位一体”，推动接地生态安葬与绿色殡葬、人文殡葬、惠民殡葬相结合，葬法改革与葬礼改革相衔接，统筹推进殡葬改革。

  1.5规划依据

  规划编制主要参照以下法律、法规、规章、政策及标准：

  1.《中华人民共和国城乡规划法》；

  2.《中华人民共和国土地管理法》；

  3.《中华人民共和国环境保护法》；

  4.《中华人民共和国文物保护法》；

  5.《殡葬管理条例》（国务院令第225号）；

  6.《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；

  7.《公墓管理暂行办法）（民事发〔1992〕24号）；

  8.《辽宁省国土空间规划（2021-2035年）》；

  9.《辽宁省人民政府关于实施城乡公益性公墓建设工程的意见》（辽政发〔2013〕7号）；

  10.《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）；

  11.《“十四五”民政事业发展规划》（民发〔2021〕51号）；

  12.《辽宁省殡葬管理实施办法》（省政府令第269号）；

  13.《辽宁省公墓管理办法》（省政府令第296号）；

  14.《关于推进村级公益性公墓建设工作的通知》（辽民发〔2019〕71号）；

  15.《关于加快推进县域公益性安葬设施建设规划编制工作的通知》（辽民发〔2023〕11号）；

  16.《关于推进村级公益性公墓建设工作的通知》（辽民发〔2019〕71号）；

  17.《辽宁省经营性公墓建设规划（2016-2025年）》；

  18.《城市公益性公墓建设标准》（建标182-2017）；

  19.《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》JGJ/T97-2016；

  20.《殡仪馆建设标准》（建标181-2017）；

  21.其他相关法律、法规、规章、政策、标准。

  1.6规划范围

  铁岭市全市域，包括银州区、铁岭县、开原市、昌图县、西丰县、调兵山市、清河区。

  1.7规划期限

  衔接国土空间总体规划，规划基期年为2024年，规划期限为2025—2035年，远景展望至2050年。

  1.8规划对象

  规划对象包括殡仪馆、殡仪服务站、公益性公墓、公益性骨灰堂、经营性公墓。

  第二章现状分析和需求预测2.1设施排查2.1.1殡葬设施现状

  铁岭市建有殡葬服务设施主要包括殡仪馆、殡仪服务站、公益性公墓、公益性骨灰堂、经营性公墓，各类殡葬服务设施共计89个。

  铁岭市殡葬设施现状数量统计表

  单位：处

序号	区域	数量合计	殡仪馆（殡 仪服务站）	公益性公墓	公益性骨灰堂	经营性公墓
1	铁岭县	19	0	15	0	4
2	开原市	11	2（1）	4	3	2
3	昌图县	39	3	34	0	2
4	西丰县	3	1	1	0	1
5	调兵山市	7	1	5	0	1
6	银州区	2	1	1	0	0
7	清河区	8	1	6	0	1
铁岭市合计		89	9（1）	66	3	11

  2.1.1.1殡仪设施现状

  全市现共有殡仪设施9处，其中殡仪馆8处，殡仪服务站1处。

  2.1.1.2安葬设施现状

  （1）铁岭市经营性公墓现状

  铁岭市共有经营性公墓11处。

  （2）铁岭市公益性公墓（骨灰堂）现状

  铁岭市共有公益性公墓（骨灰堂）69处。

  2.1.3其他殡葬设施现状

  （1）铁岭市其他殡葬设施现状

  各县市区烈士陵园共有19处；宗教墓葬共有8处。

  2.2处理意见

  至2035年，铁岭市规划殡葬设施数量控制在94个（包括现状处理后纳入规划设施以及新建设施）。

  铁岭市殡葬设施规划数量统计表（2035年）

  单位：处

序号	区域	数量合计	殡仪馆（殡 仪服务站）	公益性公墓		公益性骨灰堂	经营性公墓
1	铁岭县	17	0	13		0	4
2	开原市	15	2（1）	7		4	2
3	昌图县	40	3	33		2	2
4	西丰县	6	1	3		1	1
5	调兵山市	9	1	6		1	1
6	银州区	2	1	1		0	0
7	清河区	5	1	3		0	1
铁岭市合计		94	9（1）	66	8		11

  注：规划数量包括现状（保留、削减）和新建设施数量。

  2.2.1殡仪馆（殡仪服务站）

  至2035年，铁岭市规划殡仪馆（殡仪服务站）共计9处（含8处殡仪馆、1处殡仪服务站）

  2.2.2公益性公墓（骨灰堂）

  铁岭市规划各类公益性骨灰安置设施共计74处，其中，公益性公墓66处，公益性骨灰8处。

  2.2.2.1公益性公墓

  铁岭市现状公益性公墓66处，取缔6处，其余60处（含削减、局部封园、改扩建和拟迁）全部纳入规划。对于纳入规划的公墓，其合法性认定及用地手续补办事宜，需结合后续出台的殡葬管理相关政策文件统筹明确。具体审批流程与办理要求，需要民政部门按照“一墓一策”要求，分类指导、精准施策、逐项确定，确保规划落地与管理规范有序衔接。

  至2035年，铁岭市规划新建公益性公墓6处，主要用于增补乡镇级和村级公益性公墓。

  因此，至2035年，铁岭市规划公益性公墓合计为66处。

  2.2.2.2公益性骨灰堂

  至2035年，铁岭市规划公益性骨灰堂共计8处。其中，现状公益性骨灰堂3处，新建公益性骨灰堂5处。

  2.2.3经营性公墓

  铁岭市现状经营性公墓11处全部纳入规划，无新建经营性公墓，在建项目应按照国家要求执行。单个经营性公墓项目规模应落实国家会议精神，同时结合具体项目现状和建设进展情况，由属地民政部门会同自然资源、林草等相关部门拟定具体方案，采取“一墓一策”方式，报请同级人民政府研究确定。

  第三章空间布局3.1布局原则3.1.1法规与安全管控原则

  殡葬设施的空间布局应严格遵守国土空间总体规划中空间管制要求，符合相关法律法规和行业规范选址的规定，应与城市功能分区、人口分布、交通布局等相协调，避免与城市发展方向冲突，科学合理确定空间选址范围。

  3.1.2城乡统筹与空间适配原则

  带状式发展的城市，殡葬设施布局应有效辐射到带状末端区域。圈层式发展的城市，殡葬设施布局要在满足服务需求的同时，避开城市远期规划的扩张区域，减少对城市发展的制约。组团式发展的城市，殡葬设施布局则需均匀辐射各个组团，若两个组团共用同一处殡葬设施，需兼顾二者需求，减少不必要的交通量。

  3.1.3近远期生态协同与缓冲隔离原则

  布局选址需统筹考量使用便捷性与环境影响控制，遵循生态隔离与空间协调原则，严格规避人口密集区域。近期布局优先选择城市外围公共绿地毗邻区域，远期发展视角下，以系统化思维推动殡葬设施与城市绿地网络深度融合，将设施有机嵌入城市生态格局，达成殡葬设施与城市发展的和谐共生。

  布局选址需满足便捷使用兼顾其对周边环境的影响，远离人口密集区。近期布局尽可能靠近城市外围公共绿地，远期融入城市绿地系统。

  3.1.4层级联动与全域覆盖原则

  均衡布局殡葬设施，避免城乡、区域资源分配失衡。殡葬设施的空间布局应体现城市、县、乡镇、村等级结构，满足不同人口规模、不同人口密度、不同空间距离和不同经济条件服务需求，在结构比例优化上应补足公益性殡葬设施短板，填补农村公益性安葬（放）设施空白，形成布局合理等级明确、城乡均衡配置的殡葬设施体系。

  3.2空间管控要求

  （1）空间管控底线涉及“三沿六区”类空间、耕地和永久基本农田、生态保护红线、风景名胜区、自然保护区等各类自然保护地、基本草原、Ⅰ级保护林地等，新建和改扩建设施选址应予以避让。

  在符合相关法律法规及国土空间规划的前提下，生态保护红线内自然保护地核心保护区外原有居民确有农村公益性墓地建设需求且无法避让生态保护红线的，可应采用深埋不留坟头或小卧碑等形制，按生态保护红线内允许的有限人为活动管理。

  （2）严格落实土地用途管制制度，推进殡葬设施用地管理规范化。新增设施需严格按照相关法律法规要求进行土地用途管理。现有设施需系统梳理民政、规划、土地和建设相关手续，核实土地权属、现状、规划用地性质和土地租赁合同，确认用地范围，手续不全部分需补办相应手续，腾退部分应优先还林还绿。

  3.3建设标准3.3.1殡仪馆建设标准

  殡仪馆建设执行《殡仪馆建设标准》的相关要求。建设规模以年遗体处理量确定，建筑总量以具均建筑面积指标和年遗体处理量确定殡仪馆应建设在当地常年主导风向的下风侧，并有利于排水和空气扩散。宜选择周边单位和居民较少的地域，应在城郊或结合大型生态绿地进行选址布局，且可以保障交通、给排水和供电。建设符合《火葬场卫生防护距离标准（GB18081－2000）》规定。

  3.3.2墓（格）位建设标准

  新建公墓按照《城市公益性公墓建设标准》和《辽宁省公墓管理办法》等相关法律规范的要求进行建设，节地生态、绿色环保。公墓中骨灰安葬方式以骨灰堂、卧碑葬、树葬、花葬、草坪葬等方式为主，倡导地表不留坟头、不立碑，确需立碑的主要采取卧碑方式，安葬骨灰的单体墓位、合葬墓位的占地面积分别不得超过0.5平方米、0.8平方米；墓碑高度不得超过地面0.8米；骨灰安放格位的单位建筑面积指标一般在0.1-0.25m2/格之间,为便于管理,鼓励骨灰安放格位等节地葬式,骨灰安放格位的单位建筑面积指标不宜大于0.25m2/格。如国家出台新的建设标准，则按最新出台规定执行。禁止通过计入墓位周边绿地等方式变相扩大墓位占地面积或者使用高档石材、贵重金属等材料。

  原则上新建城镇公益性公墓的节地生态安葬率达到100%，提供树葬、散葬、骨灰存放、小型墓等多样化节地生态安葬方式。

  3.4用地需求

  控制总量，规范土地利用。在保障殡葬需求的基础上，严格控制殡葬设施数量及占地规模。严格落实土地用途管理制度，推进殡葬设施用地管理规范化。系统梳理现有殡葬设施的规划合理性，明确用地范围，逐步完善民政、规划、土地和建设相关手续。以兼顾安置容量与服务便利度为前提，充分依托现有设施，大力挖潜已占土地资源，减少邻避影响范围。新增设施需严格按照相关法律法规要求进行土地用途管理。

  3.5空间保障

  严守“红线”要求。严格落实反向约束。严守空间管控底线，涉及“三沿六区”类空间、耕地和永久基本农田、生态保护红线、风景名胜区、自然保护区等各类自然保护地、基本草原、1级保护林地等，新建和改扩建设施选址应予以避让。按照相关法律法规要求，合理确定用地位置。

  禁止建设要素管控线内禁止一切新增殡葬设施建设，现有设施应系统梳理民政、规划、建设等部门相关审批手续，为禁建要素主管部门充分协商，指定相应处理方案。

  多要素综合确定选址。殡葬设施选址应以满足相关法律法规和技术标准规定的要求为前提，统筹考虑人口分布、功能布局、交通区位、文化心理等多方面因素，合理确定用地位置与服务范围。

  优先在安置需求较高区域周边选址，尽可能方便使用。避免集中建设区、人口密集区、生态功能突出或生态敏感地区，避免功能干扰。尽可能避开高速铁路、高速公路和国省道干线沿线地区，避免造成不良视觉影响，但同时应考虑到殡葬设施自身的交通可达性。应与住宅区、村庄、学校、医院等敏感功能建筑保持适度距离，缓解周边居民心理压力。

1. 保障措施

  4.1组织保障

  强化组织领导，建立统筹协调机制。在新时代推进社会保障体系现代化建设进程中，殡葬服务作为民生保障的重要组成部分，其体系化、规范化建设刻不容缓。为切实增强人民群众殡葬服务获得感，需以系统化思维构建“三位一体”殡葬服务制度体系，通过强化组织领导、健全制度保障、严格监督管理，全面提升殡葬服务的普惠性、公平性和可持续性。

  健全制度体系，夯实殡葬服务保障基础。坚持“党委领导、政府主导、统筹城乡、科学规划、节约土地、生态环保，保障基本、方便群众“的基本理念，以“保基本、兜底线、促公平”为原则，构建覆盖全生命周期的殡葬服务制度。全面建立殡葬服务保障制度。将遗体接运（消毒）、存放、火化、骨灰寄存和生态安葬等基本殡葬服务纳入基本公共服务标准体系，着力解决城乡居民基本殡葬需求，大力支持绿色环保、生态节地、文明节俭的殡葬方式，提高政府基本殡葬服务供给能力，建立节地生态安葬奖补政策，有条件的地方可将殡葬惠民政策进行提标扩面，逐步实现殡葬惠民均等化。

  4.2资金保障

  殡葬事业作为社会公共服务与管理的重要领域，其高质量发展依赖健全的财政保障体系。为切实发挥财政资金在殡葬服务体系建设中的支撑作用，需强化预算统筹制度，优化资金配置机制，确保殡葬服务供给的公平性与可持续性，推动殡葬改革向纵深发展。

  加大财政预算统筹制度，将殡葬设施建设纳入各级政府基本公共服务体系建设规划，明确资金规模与使用方向，优化财政资金分配机制，根据区域人口变化趋势、殡葬设施供需状况，科学分配财政资金。

  加大资金支持力度，兜牢民生保障底线。根据经济社会发展水平，加大政府对殡葬事业的资金支持力度，将殡葬事业经费纳入年度财政预算，支持殡葬事业发展，保障低收入群体、特殊困难群众的丧葬需求，保障殡葬改革顺利推进。殡葬事业是一项社会公共服务和公共管理事业，制定并实施好殡葬设施规划，对于满足人民群众的丧葬需求，节约土地和保护环境，统筹城乡发展，促进社会主义精神文明建设，具有十分重要的意义。

  4.3监督考核

  殡葬事业的规范有序发展，依赖科学完善的监督管理体系与坚强有力的组织领导架构。为切实提升殡葬服务质量，保障财政资金高效使用，需全面构建全链条监督机制，强化组织领导效能，严格落实监督评估工作，推动殡葬事业高质量发展。

  明确责任分工与协同监管架构。建立监督机制，明确责任分工，对其进行全面、深入、细致化监管。制定详细监督指南，规定监督具体内容、方法及频次，确保监督工作落到实处。

  加强组织领导，细化职责分工与目标考核。建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与、法治保障的领导体制和工作机制，明确职责分工，完善政策措施，加强目标考核，将殡葬事业发展纳入政府绩效考核和领导干部述职评议内容，设置设施覆盖率、群众满意度、资金绩效等考核指标，强化责任落实。

  严格监督评估，提升管理效能。构建全周期监测评估体系，加强对规划执行情况的监督和检查，开展规划实施中期、末期评估和动态监测评估，对规划实施效果作出科学评价，把监测评估结果作为各级民政部门创新管理的重要依据。